La Corte di Giustizia UE deposita tre sentenze in tema di doppio binario sanzionatorio. L’approdo definitivo del Giudice europeo?

in Giurisprudenza Penale Web, 2018, 3 – ISSN 2499-846X

Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Grande Sezione, 20 marzo 2018,
Cause C-524/15, C-537/16, C-596/16 e C-597/16

Pubblichiamo, riservandoci da subito un più ampio commento, le tre sentenze della Grande Sezione della Corte di Giustizia UE, depositate all’esito di altrettanti procedimenti per rinvii pregiudiziali ex art. 267 TFUE, sollevati da alcuni Giudici italiani in merito alla compatibilità del sistema di doppio binario rituale e sanzionatorio per illeciti fiscali e finanziari con il diritto dell’Unione.

Avevamo già seguito detti procedimenti, con particolare attenzione alle conclusioni formulate lo scorso 12 settembre dall’Avvocato generale della Corte di Lussemburgo, che aveva opinato per la dichiarazione di contrarietà del doppio binario al diritto a non essere giudicato e punito più volte per lo stesso fatto ai sensi dell’art. 50 della Carta dei Diritti Fondamentali UE (per le conclusioni dell’Avvocato generale, clicca qui).

Orbene, nella giornata di ieri il Giudice europeo ha finalmente reso il proprio verdetto, ridimensionando molto le argomentazioni dell’Avvocato generale.

Le sentenze, infatti, salve alcune riserve rimesse ai Giudici del rinvio, hanno per lo più confermato la tenuta del sistema di duplicazione di procedimenti e sanzioni previsto dalla legge italiana.

Prima di passare in rassegna le peculiarità di ciascuna sentenza, chiariamo subito che in tutte le tre pronunce, all’atto di analizzare il sistema di duplicazione per illeciti fiscali (risultante dal combinato disposto dell’art. 13 d. lgs. 471/97 e 10ter d. lgs 74/00) e quello per illeciti finanziari (previsto dagli artt. 184-185 e 187bis-187ter del T.U.F), la Grande Sezione ha raggiunto alcuni punti fermi:

• per quanto riguarda le sanzioni amministrative comminate dalle citate norme, si tratta di misure aventi natura penale, perseguendo esse una chiara finalità repressiva e mostrando un elevato grado di severità, di qui la sussistenza di un “bis penale”;
• i fatti illeciti cui seguono sanzioni penali ed amministrative mostrano evidenti tratti di identità fra loro, di qui la sussistenza dell’”idem factum”;
• in via di prima conclusione si deve ritenere che siffatto cumulo di sanzioni e procedimenti costituisce una limitazione al diritto fondamentale garantito dall’art. 50 della Carta.

Tuttavia la Corte si spinge oltre, sino a vagliare, nei tre casi, la sussistenza di una valida giustificazione per tale limitazione.

Infatti, il successivo art. 52 §1 della Carta stabilisce che “Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui”.

Vediamo dunque le argomentazioni e gli approdi raggiunti nelle tre pronunce.

1. Causa C-524/15, Luca Menci

In questo caso, al ricorrente era stata irrogata una sanzione amministrativa pari a € 84 milioni per fatti di omesso versamento dell’IVA. Successivamente, nei suoi confronti era stato avviato un procedimento penale per lo stesso fatto.

Oggetto di valutazione, dunque, è stato il doppio binario sanzionatorio in tema di reati fiscali.

Nel saggiare il rispetto delle condizioni ex art. 52, che giustificano l’acclarata limitazione del diritto in questione, la Corte ha ritenuto che la possibilità di cumulare procedimenti e sanzioni in ambito fiscale sia prevista dalla legge italiana, in modo chiaro e preciso (para 42 e 51).

In secondo luogo, tale normativa sarebbe effettivamente volta ad un obiettivo di interesse generale che giustifica il cumulo, quale è quello di assicurare la riscossione integrale dell’IVA dovuta (para 44-48). Sul punto, la Corte ha anche ravvisato come i procedimenti e sanzioni penali e amministrativi hanno scopi complementari vertenti su aspetti differenti della medesima condotta: le norme amministrative hanno lo scopo di reprimere qualsiasi inadempimento, intenzionale o meno, quelle penali invece di reprimere e dissuadere solo i comportamenti più gravi.

Sotto altro profilo, le regole de quo garantirebbero una coordinazione che limita allo stretto necessario l’onere supplementare che risulta dal cumulo di sanzioni. Da un lato, infatti, l’art. 21 d. lgs. 74/00 non si limiterebbe a prevedere la sospensione dell’esecuzione forzata delle sanzioni amministrative di natura penale nel corso del procedimento penale, ma esso osterebbe definitivamente a tale esecuzione dopo la condanna penale dell’interessato. Dall’altro lato, il pagamento volontario del debito tributario, purché riguardi parimenti la sanzione amministrativa inflitta all’interessato, costituisce una circostanza attenuante speciale di cui tenere conto nell’ambito del procedimento penale.

Entrambi i profili, chiarisce comunque la Corte, implicano una verifica in concreto da parte del Giudice del rinvio, al Giudice europeo spettando solo definire i parametri astratti entro cui la norma nazionale può essere conforme al diritto europeo.

Da ultimo, al Giudice del rinvio è rimesso anche il compito di svolgere una valutazione in merito alla proporzionalità fra il complesso delle sanzioni risultante dal doppio binario e la gravità del fatto commesso.

2. Causa C-537/16, Garlsson Real Estate e a.

Questo secondo procedimento aveva invece ad oggetto la valutazione di conformità al diritto europeo del doppio binario conseguente a fatti di manipolazione di mercato. Il ricorrente, infatti, dopo essere stato raggiunto da una sentenza di applicazione su richiesta delle parti, si trovava coinvolto in un procedimento per l’applicazione di una sanzione amministrativa.

Medesime considerazioni hanno svolto i Giudici di Lussemburgo con riguardo alla chiarezza e precisione della legge che prevede il cumulo, così come il perseguimento della stessa di un interesse generale, in questo caso consistente nella tutela del mercato.

Tuttavia, ha rilevato la Corte, il fatto di proseguire un procedimento amministrativo ai sensi dell’art. 187ter eccederebbe quanto strettamente necessario per conseguire l’obiettivo di tutela del suddetto interesse generale (para 54-63).

Infatti, nel caso in cui sia stata pronunciata una condanna penale (o, come nel caso, di patteggiamento) in forza dell’articolo 185 del TUF al termine di un procedimento penale, la celebrazione di un giudizio amministrativo eccede quanto è strettamente necessario per il conseguimento dell’obiettivo di cui al punto 46 della presente sentenza, qualora tale condanna penale sia idonea a reprimere l’infrazione commessa in modo efficace, proporzionato e dissuasivo (para 57). E tale ultima circostanza dovrà essere valutata dal Giudice del rinvio.

In conclusione, all’esito di un giudizio sull’efficacia, proporzionalità e dissuasività della pronuncia penale, il Giudice amministrativo potrà ravvisare la contrarietà del doppio binario all’art. 50 della Carta.

3. Causa C-596/16 e C-597/16, Di Puma e altri

Quest’ultimo procedimento aveva invece ad oggetto condotte di cd. insider trading, previste e sanzionate, in ambito penale, dall’art. 184 T.U.F., e, in ambito amministrativo, dall’art. 187bis T.U.F.

In particolare, il ricorrente aveva ottenuto una sentenza penale di assoluzione divenuta definitiva, perché i fatti non erano sufficientemente provati, ed era al contempo sottoposto a procedimento amministrativo per lo stesso fatto.

In questo caso, il Giudice del rinvio (con ordinanza commentata in questa Rivista, ivi) si chiedeva se il diritto europeo (segnatamente l’art. 14, Direttiva 2003/6 e l’art. 50 Carta di Nizza) vada interpretato nel senso che una pronuncia penale assolutoria, la quale, ricordiamo, secondo la legge italiana fa stato nel giudizio amministrativo (art. 654 c.p.p.), impedisca o meno la prosecuzione del procedimento amministrativo per lo stesso fatto.

Richiamando i propri precedenti, la Corte ha ricordato che il diritto dell’Unione non impone di disapplicare le norme procedurali interne che attribuiscano forza di giudicato a una pronuncia giurisdizionale.

Pertanto, se non vi sono ostacoli all’irrogazione di una sanzione amministrativa nel caso in cui il processo penale abbia riscontrato la responsabilità dell’autore del fatto (para 34), la prosecuzione di un procedimento inteso all’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di natura penale eccederebbe manifestamente quanto necessario per conseguire l’obiettivo generale di tutela del mercato della presente sentenza, una volta che esiste una sentenza penale definitiva di assoluzione che dichiara l’assenza degli elementi costitutivi dell’infrazione (para 44). Infatti, in questo secondo caso, la prosecuzione del giudizio risulta sprovvista di qualsivoglia fondamento.

In conclusione, la conformità al diritto europeo di un giudizio amministrativo dopo che sia stato celebrato un processo penale per lo stesso fatto dipende dall’esito di quest’ultimo: in caso di assoluzione esso è conforme, diversamente non lo è.

• Scarica il Comunicato Stampa della Corte
• Scarica la Sentenza Menci
• Scarica la Sentenza Ricucci
• Scarica la Sentenza Di Puma

Come citare il contributo in una bibliografia:
L. Roccatagliata, La Corte di Giustizia UE deposita tre sentenze in tema di doppio binario sanzionatorio. L’approdo definitivo del Giudice europeo?, in Giurisprudenza Penale Web, 2018, 3