Il contrasto alle forme di accattonaggio nel Decreto Sicurezza: una prima analisi

in Giurisprudenza Penale Web, 2019, 2 – ISSN 2499-846X

di Enrico Napoletano ed Enrico Di Fiorino

1. In data 3 dicembre 2018 è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la legge di conversione del c.d. decreto sicurezza, le cui disposizioni sono entrate in vigore il giorno successivo: si tratta della legge 1° dicembre 2018, n. 132, intitolata “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate”.

Il legislatore, nel confermare il contenuto del decreto legge, ha aggiunto – in sede di conversione – due nuovi reati in materia di contrasto alle forme di accattonaggio.

In particolare, ha fatto ingresso nel codice penale – in ragione nell’introduzione nel decreto sicurezza dell’art. 21-quater – la fattispecie di reato di cui all’art. 669-bis c.p., che sanziona l’esercizio molesto dell’accattonaggio. In secondo luogo, grazie alla modifica apportata dall’art. 21-quinquies, è stata novellata la rubrica del delitto ex art. 600-octies c.p. (precedentemente “Impiego di minori nell’accattonaggio”), ora denominata “Impiego di minori nell’accattonaggio. Organizzazione dell’accattonaggio”, ed è stato aggiunto un nuovo comma, volto a sanzionare anche la condotta di colui che “organizzi l’altrui accattonaggio, se ne avvalga o comunque lo favorisca a fini di profitto”.

2. Con la prima delle menzionate modifiche, si è voluto reintrodurre, all’art. 669-bis c.p., il reato di accattonaggio molesto, il quale punisce – con la pena dell’arresto da tre a sei mesi e con l’ammenda da euro 3.000 a euro 6.000 – “chiunque esercita l’accattonaggio con modalità vessatorie o simulando deformità o malattie o attraverso il ricorso a mezzi fraudolenti per destare l’altrui pietà”.

A ben vedere, non si tratta di una novità legislativa, ma di una riproposizione del reato di c.d. mendicità invasiva, prima punita ai sensi dell’art. 670 c.p. (“Mendicità”). In particolare, quest’ultima fattispecie, abrogata dall’art. 18 della legge n. 205/1999, constatava di due distinte ipotesi criminose: la prima puniva, con la pena dell’arresto fino a tre mesi, “chiunque mendica in luogo pubblico o aperto al pubblico” (primo comma); la seconda sanzionava più gravemente, con l’arresto da uno a sei mesi, il fatto “commesso in modo ripugnante o vessatorio, ovvero simulando deformità o malattie, o adoperando altri mezzi fraudolenti per destare l’altrui pietà” (secondo comma).

Prima dell’abrogazione del reato, si era a lungo dubitato della costituzionalità dell’art. 670 c.p. Se, in un primo momento (sentenza n. 51/1959), la Corte Costituzionale aveva escluso l’illegittimità costituzionale della fattispecie, rilevando che “la libertà di prestare assistenza in forme private e ad iniziativa privata non comprende in alcun modo la libertà di accattonaggio”, in un secondo arresto (sentenza n. 102/1975) la Consulta andava a limitare sensibilmente la portata della norma incriminatrice, sostenendo la non punibilità ai sensi dell’art. 54 c.p. (“Stato di necessità”) di chi, debilitato e privo di coloro i quali,  per legge, dovrebbero provvedere ai bisogni essenziali, si determini –  per non aver potuto usufruire dell’assistenza pubblica, a cui pure avrebbe avuto diritto – alla mendicità.

Infine, con la sentenza n. 519/1995 la Corte Costituzionale giungeva a dichiarare costituzionalmente illegittimo il primo comma dell’art. 670 c.p., per contrasto con il principio di ragionevolezza.

A giudizio della Corte, l’ipotesi della mendicità non invasiva “integrava una figura di reato ormai scarsamente perseguita in concreto, mentre nella vita quotidiana, specie nelle città più ricche, non è raro il caso di coloro che – senza arrecare alcun disturbo – domandino compostamente, se non con evidente imbarazzo, un aiuto ai passanti. Di qui, il disagio degli organi statali preposti alla repressione di questo e altri reati consimili – chiaramente avvertito e, talora, apertamente manifestato – che è sintomo, univoco, di un’abnorme utilizzazione dello strumento penale. (…) In questo quadro, la figura criminosa della mendicità non invasiva appare costituzionalmente illegittima alla luce del canone della ragionevolezza, non potendosi ritenere in alcun modo necessitato il ricorso alla regola penale. Né la tutela dei beni giuridici della tranquillità pubblica, con qualche riflesso sull’ordine pubblico (sentenza n. 51 del 1959), può dirsi invero seriamente posta in pericolo dalla mera mendicità che si risolve in una semplice richiesta di aiuto”. Valutazione di segno differente veniva invece svolta dalla Consulta in relazione al secondo comma dell’art. 670 c.p., che riguardava una serie di figure di mendicità invasiva, osservando che “per le forme in cui prende corpo, questa disposizione rimane fattispecie idonea a tutelare rilevanti beni giuridici, fra i quali anche lo spontaneo adempimento del dovere di solidarietà, che appare inquinata in tutte quelle ipotesi nelle quali il mendicante faccia impiego di mezzi fraudolenti al fine di destare l’altrui pietà”.

Considerata la quasi perfetta sovrapposizione tra l’abrogata ipotesi di cui al comma secondo e il nuovo reato ex art. 669-bis c.p. (la prima, diversamente dalla seconda, puniva anche l’ipotesi di mendicità esercitata “in modo ripugnante”), appare utile tenere bene a mente l’insegnamento della Corte Costituzionale. L’essere ridotti in stato di indigenza tale da chiedere aiuto alla collettività attraverso la richiesta di elemosina non possiede, di per sé, disvalore penale; di contro, l’accattonaggio assumerà rilevanza allorquando la richiesta di aiuto si manifesti con modalità tali da voler destare l’altrui pietà mediante la simulazione di uno stato di infermità, in verità non sussistente, o l’utilizzo di altri mezzi fraudolenti, ovvero arrecando disturbo o impiegando modalità invasive.

Si può quindi concludere che la fattispecie in commento sia posta a tutela dell’ordine pubblico e, specificatamente, della pubblica tranquillità (come indicato da Corte Cost., n. 51/1959), così come della probità e del decoro della civile convivenza.

Con la seconda novella normativa accennata in premessa, al reato di cui all’art. 600-octies c.p. è stato aggiunto un nuovo comma, volto a sanzionare con la reclusione da uno a tre anni la condotta di chi “organizzi l’altrui accattonaggio, se ne avvalga o comunque lo favorisca a fini di profitto”.

L’art. 600-octies c.p., introdotto nel codice penale dall’art. 3 della legge n. 94/2009 nella prospettiva politico-criminale di rafforzamento della tutela dei soggetti più deboli (quali i minori e i non imputabili), riformula l’originaria fattispecie contravvenzionale ex art. 671 c.p. nell’attuale fattispecie delittuosa.

Ad ulteriore conferma della citata finalità legislativa, si osservi come questa peculiare ipotesi di mendacità risulta collocata tra i delitti contro la libertà individuale e, nello specifico, tra quelli contro la personalità individuale.

Il bene giuridico protetto dalla fattispecie delittuosa in esame non risulta essere il medesimo, ravvisandosi una differenza tra il primo ed il secondo comma.

Nel primo comma il bene protetto è rappresentato non dalla moralità pubblica o dal pubblico decoro (già oggetto di tutela dell’ipotesi contravvenzionale), bensì dalla tutela del sano sviluppo della personalità del minore e del non imputabile. La ratio della norma è, in sostanza, quello di impedire l’impiego di minori in un’attività che li può sottrarre all’istruzione, avviandoli all’ozio ed esponendoli al pericolo di cadere nella delinquenza (in tal senso, Cass. Pen., 13 novembre 1997, Di Rosa).

Invece la condotta di organizzazione dell’accattonaggio di cui al comma secondo, non menzionando, quale oggetto specifico di tutela, la salvezza dei minorenni e la preservazione delle persone altrimenti non imputabili, deve essere intesa come posta a tutela della personalità individuale di qualsivoglia soggetto passivo.

3. Un’ulteriore rilevante differenza tra le fattispecie qui esaminate concerne il profilo del soggetto attivo del reato.

Con riferimento alla fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 669-bis c.p., trattasi con ogni evidenzia di un reato comune, dal momento che autore del reato può essere chiunque.

Nell’ipotesi delittuosa di cui all’art. 600-octies c.p. siamo in presenza – con riferimento alla prima ipotesi – di un reato comune, laddove autore del reato può essere chiunque si avvalga per mendicare di un minore di anni quattordici o comunque non imputabile.

Al contrario, in merito alla seconda e terza ipotesi, in cui autore del reato può essere solamente colui che permette al minore di mendicare o che consente che altri se ne avvalga a tal fine, si tratta di un reato proprio, dal momento che il soggetto attivo può essere solo chi abbia un’autorità, la custodia o la vigilanza sulla persona non imputabile.

Infine, quanto al nuovo ultimo comma introdotto dal decreto sicurezza, parrebbe essersi in presenza di un reato comune, laddove autore del reato è chiunque organizzi l’altrui accattonaggio, oppure se ne avvalga o lo favorisca per finalità lucrative.

4. Circa le condotte incriminatrici, si osserva quanto segue.

Quanto alla fattispecie contravvenzionale, la condotta della richiesta di elemosina penalmente rilevante può essere realizzata in forma triplice:

• “con modalità vessatorie”, ossia attraverso modalità di richiesta di aiuto tali da risolversi in un’alterazione dolorosa o anche solo fastidiosa dell’equilibrio psichico di una persona normale, se non addirittura in un tormento per il destinatario (insistenza, inseguimento, toccamento). Tale carattere è da riconoscersi anche nel mendicare con il pretesto di rendere servizi o cedere beni, quando il colpevole agisce con insistenza o modalità simili.
  Il modo può essere vessatorio in senso assoluto, oppure soltanto in relazione a specifiche circostanze di tempo (richiesta fatta di notte, o a persona che sta assistendo ad uno spettacolo o svolgendo un’attività lavorativa), di luogo (richiesta in un luogo solenne o in una località isolata) o di mezzo (emissione di gemiti o grida di dolore);

• “simulando deformità o malattie”, ossia in un’attività diretta a persuadere con l’inganno il destinatario della richiesta caritatevole. Trattandosi di simulazione, non sono punibili le ipotesi in cui deformità e malattie siano esistenti, seppur esasperate o ostentate con esagerazione.
  Con riferimento all’interpretazione dei concetti di deformità e malattia, per malattia si intende che nel soggetto si sviluppi un processo patologico – acuto o cronico, localizzato o diffuso – che determini un’apprezzabile menomazione funzionale dell’organismo; per deformazione, invece, si richiede qualsiasi alterazione anatomica che ne turbi la simmetria e che cagioni una sensibile modificazione in peggio dei lineamenti corporei. Ai fini dell’integrazione del reato, la malattia simulata può essere sia fisica che psichica. Gli esempi più comuni sono quelli di chi si finge cieco, sordo o muto, o simula di non poter camminare o di essere mutilato, nascondendo uno o più arti sotto i vestiti;

• “attraverso il ricorso a mezzi fraudolenti”, ossia con modalità tali da simulare circostanze inesistenti o da dissimulare circostanze esistenti ovvero attraverso un’attività simulatrice sostenuta da parole o argomentazioni atte a far scambiare il falso per il vero, in modo da determinare l’errore del soggetto passivo. In questo ultimo caso, il mezzo fraudolento deve essere usato per destare l’altrui pietà, ossia al fine di indurre altri ad offrire l’elemosina per un sentimento compassionevole suscitato dall’inganno del mendicante.

Con riferimento alla fattispecie delittuosa di cui all’art. 600-octies c.p., appare utile osservare come l’ipotesi di cui al primo comma si può estrinsecare con tre modalità:

• la prima, consistente nell’avvalersi di un minore degli anni quattordici o, comunque, non imputabile, per mendicare, inducendo il minore a chiedere autonomamente l’elemosina o chiedendola in presenza di quest’ultimo, al solo scopo di impietosire le persone;
• la seconda, consistente nel permettere al minore sottoposto alla propria autorità o custodia o vigilanza di mendicare, e ciò anche in termini di pura tolleranza in assenza di un esplicito consenso;
• la terza, consistente nel consentire che altri si avvalgano del minore per mendicare. Anche il terzo risponderà infatti del reato a titolo di concorso, trattandosi di fattispecie plurisoggettiva.

Per tali ipotesi, la non imputabilità del soggetto passivo è un presupposto della condotta.

Infine, con riguardo al nuovo delitto di organizzazione dell’accattonaggio, di cui al comma secondo dell’art. 600-octies c.p., la condotta incriminatrice è triplice:

• la prima consiste nell’organizzare l’altrui attività di accattonaggio, ossia nel definire tempi, luoghi e modalità di esecuzione dell’elemosina. L’organizzazione – volendo fare proprie le considerazioni che dottrina e giurisprudenza hanno formulato in merito al delitto di prostituzione minorile (art. 600-bisp.), ove si menziona analoga condotta – consiste nell’attività di predisposizione, strutturazione, programmazione, e coordinamento dei mezzi e soggetti, e può rivestire una dimensione minima e individuale o assumere l’ampiezza e le caratteristiche proprie della criminalità organizzata;
• la seconda, nell’avvalersi dell’attività di accattonaggio altrui. La formulazione letterale (“se ne avvalga o comunque lo favorisca”) non lascia dubbi circa il fatto che l’oggetto materiale dalla condotta sia l’accattonaggio, e non – invece – l’organizzazione dello stesso. “Avvalersi”, nel linguaggio comune, significa fare uso o servirsi di qualcuno o di qualcosa. In tale accezione, ai sensi del primo comma, è punita la condotta di chi “si avvale per mendicare di una persona minore”.
  Volendo attribuire un senso compiuto alla condotta di cui al comma secondo, appare necessario fare riferimento ad un’altra accezione dell’attività di avvalersi, ovvero quella di giovarsi di qualche cosa. In tal senso, la condotta potrebbe consistere nella ricezione dei proventi dell’accattonaggio altrui senza un titolo che ne legittimi l’erogazione, nel ricevere – quindi – vantaggi economici senza giusta causa. Resterebbe quindi escluso dall’area del penalmente rilevante il caso del mendicante che voglia condividere quanto ottenuto con altri soggetti in condizioni di indigenza;
• la terza condotta consiste nel favorire l’attività di accattonaggio con la prospettiva di conseguirne un profitto. Tale ipotesi, che nella formulazione del secondo comma appare rivestire funzione residuale e sussidiaria, è atta a reprimere tutti quei comportamenti in qualche modo volti a favorire l’accattonaggio, in quanto rendono quest’ultimo più comodo, più facile o più lucroso. Si richiede che l’azione abbia una precisa efficacia causale: la condotta deve, quindi, dare un concreto ed effettivo contributo all’esercizio dell’attività (senza – tuttavia – la necessità che il comportamento del soggetto sia insostituibile).

5. Quanto all’elemento psicologico, infine, la contravvenzione appare punibile solo a titolo di dolo e, ai fini della consumazione, è sufficiente anche solo un episodio di accattonaggio, senza che rilevi la circostanza per cui il questuante abbia effettivamente ottenuto l’elemosina.

Discorso diverso, invece, deve essere fatto per la fattispecie delittuosa di nuovo conio, che richiede il dolo specifico di compiere una delle condotte tipizzate per conseguire un profitto illecito. Con riferimento alla consumazione, il delitto appare strutturato quale reato eventualmente abituale, potendo anche consistere in un unico atto. In quanto eventualmente abituale, la pluralità degli atti integrerebbe comunque un unico reato.

6. Da ultimo, si noti che le due fattispecie incriminatrici si aprono con una clausola di riserva “salvo che il fatto costituisca più grave reato”.

In riferimento all’ipotesi delittuosa, si pongono problemi di rapporto con le figure di riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù (art. 600 c.p.) o di maltrattamenti in famiglia (art. 572 c.p.), in relazione alla quale è già stato escluso in passato che il solo sistematico impiego di minori nell’accattonaggio possa essere ricondotto all’ipotesi di maltrattamenti (Cass. pen., 7 ottobre 1992, Husejinovic).

In merito alla fattispecie contravvenzionale, si pensi invece all’ipotesi in cui la condotta possa assumere i contorni della violenza privata (art. 610 c.p.).

Come citare il contributo in una bibliografia:
E. Napoletano – E. Di Fiorino, Il contrasto alle forme di accattonaggio nel Decreto Sicurezza: una prima analisi, in Giurisprudenza Penale Web, 2019, 2