Il rebus politico-giuridico della nave Gregoretti. Una bussola per i futuri governi.

in Giurisprudenza Penale Web, 2020, 2 – ISSN 2499-846X

1. Il caso della nave “Gregoretti” si prospetta un caso complesso e delicato per i suoi risvolti politici, oltre che giuridici. Ma è anche una cartina al tornasole per l’azione dell’attuale Governo e di quelli successivi nelle difficili scelte della regolamentazione dei flussi immigratori destinati inesorabilmente ad aumentare.
Il 26 luglio dello scorso anno un motopesca segnalava al Centro Nazionale di Coordinamento del Soccorso Marittimo l’avvistamento di un gommone in navigazione con circa ottanta persone a bordo, che poi venivano soccorse da una motovedetta della Guardia costiera.
Il successivo 26 luglio un pattugliatore della Guardia di Finanza soccorreva altre novantuno persone, alcune delle quali venivano sbarcate a Lampedusa per cure mediche; a queste se ne aggiungevano altre cinquanta che erano state soccorse dal peschereccio “Accursio Giarratano”.
Tutte le persone soccorse venivano trasbordate nella nave “Gregoretti”, che si dirigeva verso il porto di Augusta e venivano fatte sbarcare sei persone bisognose di cure, nonché quindici minori, per ordine della Procura del Tribunale per i Minorenni di Catania.
A seguito di accordi sulla ricollocazione dei migranti in alcuni Stati dell’Unione Europea, nella giornata del 31 luglio le centoquindici persone presenti a bordo della nave “Gregoretti” venivano fatte sbarcare.

2. Non si può sottacere che la Procura Distrettuale di Catania aveva aperto un’inchiesta per sequestro di persona e, il 21 settembre, il PM aveva avanzato richiesta di archiviazione. In tale richiesta – pubblicata su fonti aperte per estratto – si evidenzia che “l’attesa di tre giorni non può considerarsi una illegittima privazione della libertà, visto che le limitazioni sono proseguite nell’hotspot di Pozzallo” e che “manca un obbligo per lo Stato di uno sbarco immediato”. Inoltre, osserva il PM, che “le direttive politiche erano cambiate e dal 28 novembre il Viminale aveva espresso la volontà di assegnare il POS e di farlo in tempi brevi”, giustificando i tempi amministrativi per attuare lo sbarco dei migranti “con la volontà del ministro Salvini di ottenere una redistribuzione in sede europea”. Inoltre sulla nave “sono stati garantiti assistenza medica, viveri e beni di prima necessità” e “lo sbarco immediato di malati e minorenni”.
Ma il Tribunale dei Ministri di Catania, a inizio di dicembre, ha chiesto al Senato l’autorizzazione a procedere di autorizzazione a procedere, perché l’ex Ministro “avrebbe abusato dei poteri e avrebbe privato della libertà personale i centotrentuno migranti bloccati a bordo della nave Gregoretti della Guardia Costiera italiana dalle ore 00.35 del 27 luglio 2019 fino al pomeriggio del 31 luglio successivo”, quando è arrivato il via libera allo sbarco nel porto di Augusta.
Lo stesso Tribunale contesta a Salvini di avere anche “determinato consapevolmente l’illegittima privazione della libertà personale dei migranti costretti a rimanere in condizioni psicofisiche critiche sulla nave”. E ancora, “non c’era alcun interesse pubblico o rischio per l’ordine pubblico che potessero giustificare la decisione di impedire lo sbarco dei 131 migranti che dal 25 al 31 luglio 2019 sono rimasti a bordo della nave della Guardia Costiera. Situazione aggravata ulteriormente, tra le altre cose, dalla presenza di minori non accompagnati e dal fatto che si trattava di un’imbarcazione militare, quindi, non soggetta alle nuove direttive previste dai dai Decreti Sicurezza”.
Lo scorso 20 gennaio la Giunta per le immunità del Senato ha votato “sì” all’autorizzazione a procedere nei confronti dell’ex ministro Matteo Salvini.
Dopo polemiche e rinvii, la Giunta per le autorizzazioni a procedere del Senato ha respinto con i voti della Lega la proposta del Presidente di negare la richiesta di autorizzazione nei confronti dell’ex Ministro ed ha fissato per il 12 febbraio la convocazione dell’aula del Senato per esaminare la richiesta di autorizzazione a procedere nei confronti dell’ex ministro che è indagato per sequestro di persona, aggravato per avere commesso il fatto con la qualifica di pubblico ufficiale, dall’abuso dei poteri inerenti le funzioni esercitate, nonché per avere commesso il fatto anche in danno di soggetti minori d’età.
Le accuse all’ex ministro sono di estrema gravità e quindi un’analisi compiuta non può prescindere dall’esame dei dati normativi vigenti.

3. Per l’art. 605 del codice penale “chiunque priva taluno della libertà personale è punito con la reclusione da sei mesi a otto anni.
La pena è della reclusione da uno a dieci anni se il fatto è commesso: (i.) in danno di un ascendente, di un discendente o in danno del coniuge; (ii.) da un pubblico ufficiale, con abuso dei poteri inerenti alle sue funzioni.
Se il fatto di cui al primo comma è commesso in danno di un minore, si applica la pena della reclusione da tre a dodici anni.
Se il fatto è commesso in presenza di talune delle circostanze di cui al secondo comma, ovvero in danno di minore di anni quattordici o se il minore sequestrato è condotto o trattenuto all’estero, si applica la pena della reclusione da tre a quindici anni.
Se il colpevole cagiona la morte del minore sequestrato si applica la pena dell’ergastolo.
Le pene previste dal terzo comma sono altresì diminuite fino alla metà nei confronti dell’imputato che si adopera concretamente: 1. affinché il minore riacquisti la propria libertà; 2. per evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori, aiutando concretamente l’autorità di polizia o l’autorità giudiziaria nella raccolta degli elementi di prova decisivi per la ricostruzione dei fatti e per l’individuazione o la cattura di uno o più autori di reati; 3. per evitare la commissione di ulteriori fatti di sequestro di minore”.
Nella fattispecie, quindi, potrebbero sussistere tanto l’elemento materiale del reato e cioè la privazione della libertà personale (infatti “l’elemento oggettivo previsto dall’art. 605 cod. pen. consiste nella privazione della libertà personale della vittima, intesa come libertà di movimento, mentre sono irrilevanti il suo grado di privazione, la durata di questa ed i mezzi usati per imporla”, cfr. tra le tante, Cassazione Penale, Sez. I, sent. n. 7460 del 15.09.1983), quanto l’elemento soggettivo del reato (infatti “l’elemento psicologico del reato di sequestro di persona si concreta nel dolo generico e cioè nella volontà, cosciente e libera, dell’agente di menomare l’altrui libertà di movimento, senza che occorra alcun fine specifico” cfr. tra le tante, Cassazione Penale, Sez. V, sent. n. 9437 dell’11.11,1983).
Ma prima di arrivare a conclusioni così frettolose, occorre considerare ulteriori fonti normative ed arresti pretori.

4. Secondo la Convenzione di Ginevra stilata dagli Stati Membri delle Nazioni Unite subito dopo la Seconda Guerra Mondiale e oggi meglio conosciuta come Convenzione ONU del 1951, un rifugiato è colui che “temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese”.
Pertanto, uno dei principi essenziali della Convenzione di Ginevra è il principio di non respingimento: una persona che chiede protezione non può essere in nessun caso respinta verso luoghi dove la sua libertà e la sua vita sarebbero minacciati.
Il diritto d’asilo, inoltre, è espressamente previsto dalla Costituzione italiana, all’articolo 10 che recita: “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Ulteriori considerazioni ci vengono suggerite dall’ordinanza del GIP di Agrigento in data 2 luglio 2019, confermata di recente dalla Suprema Corte di Cassazione, a proposito del caso analogo della nave Sea Watch 3 che, il giorno 29 giugno 2019, decideva di entrare nel porto di Lampedusa per far sbarcare alcuni migranti che aveva precedentemente soccorso. Alla luce di quanto sopra, la comandante della nave, Carola Rackete, veniva tratta in arresto dalle forze dell’ordine per aver opposto resistenza alla nave della Guardia di Finanza. Il GIP non convalidava l’arresto della citata Comandante, ritenendo non integrato il reato di cui all’art. 1100 del codice della navigazione e scriminato, ex art. 51 c.p., il reato di cui all’art. 337 c.p. Per giungere a tale conclusione, il GIP richiama in modo sintetico, ma puntuale, una serie di norme internazionali, citando tra l’altro la convenzione di Montego Bay del 1982 e la convenzione di Amburgo (o Search and Resue, 1979), dalle quali discende, per qualsiasi convoglio marittimo, l’obbligo di prestare soccorso a soggetti in stato di pericolo o perché naufraghi, o perché viaggianti su imbarcazioni evidentemente inidonee al loro trasporto sicuro.
Tale analisi potrebbe far propendere per una responsabilità penale del senatore Salvini. Però, deve anche rilevarsi che, secondo una parte della giurisprudenza “il reato di sequestro di persona richiede, sotto il profilo soggettivo, la consapevolezza di infliggere alla vittima una illegittima privazione della libertà personale. Ne consegue che deve escludersi la configurabilità del suddetto reato allorchè la privazione della libertà costituisca il risultato di una condotta che, sebbene oggettivamente illegittima, sia contrassegnata soggettivamente dalla finalità di realizzare l’esercizio di un potere del quale l’agente sia legittimamente investito e non si caratterizzi come comportamento privo di ogni legame con l’attività istituzionale” (cfr. Cassazione Penale, Sez. VI , sent. n. 502 del 10.01.2003).

5. Dunque, al di là di generiche affermazioni sulla necessità di difendere i confini della patria, del tutto infondate giuridicamente, trattandosi di nave militare, potrebbero sussistere nella fattispecie disposti normativi che hanno reso il comportamento oggetto di analisi non antigiuridico; ci si riferisce in special modo al Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, al Decreto Legge 14 giugno 2019, n.53, convertito in Legge 8 agosto 2019, n. 77, e al Decreto Legge 4 ottobre 2018, n.113, convertito con modificazioni dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132.
Particolare rilevanza per il caso in esame, assume la citata Legge n. 77/2019, contenente disposizioni urgenti in materia di contrasto all’immigrazione illegale e di ordine e sicurezza pubblica.
L’art. 1 ha introdotto un comma 1 ter all’art. 11 del citato Decreto Legislativo n. 286/1998, in base al quale il Ministro dell’Interno, in quanto Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza ai sensi dell’art. 1 della legge n. 121/1981, nell’esercizio delle funzioni di coordinamento di cui al comma 1 bis e nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia, può limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale, per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero quando si concretizzino le condizioni di cui all’art. 19, par. 2, lett. g), limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazione vigenti, della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, resa esecutiva dalla legge 2 dicembre 1994, n. 689.
Il provvedimento è adottato di concerto con il Ministro della Difesa e con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo le rispettive competenze, informandone il Presidente dei Consiglio dei Ministri.
Non risulta a chi scrive che tale complesso procedimento sia stato posto in essere dal Ministro dell’Interno, come è avvenuto nel caso analogo della nave “Open Arms”, né che addirittura sia stato emesso un provvedimento formale. Infatti, anche se il citato procedimento non dovrebbe essere adottato per le navi militari, come per la nave “Gregoretti”, non si può disconoscere che la norma in esame abbia una valenza di carattere generale. Tuttavia, indipendentemente dall’adozione formale del citato provvedimento, la procedura non è cosa di poco conto, sia ai fini dell’esclusione dell’eventuale responsabilità penale nei confronti dell’ex Ministro dell’Interno, sia per il coinvolgimento degli altri due ministeri nel procedimento penale de quo.
Dal tenore letterale della norma si evince che non dovrebbe sussistere discrezionalità in capo al Ministro dell’Interno nel caso siano sorti motivi di ordine e sicurezza pubblica, sempre che siano stati rispettati gli obblighi internazionali assunti dall’Italia, con la conseguente limitazione della propria sovranità nel mare territoriale.
A parere di chi scrive per definire questi limiti sarebbe necessario chiarire il ruolo dell’Italia rispetto all’ordinamento internazionale, cosa quasi impossibile, in assenza di ogni collaborazione degli altri Stati coinvolti nelle dinamiche dei flussi migratori dai territori africani. Non si può sottacere, d’altro canto, la necessità di tutelare il diritto alla vita e il dovere del soccorso in mare, in attuazione della normativa di diritto internazionale.

6. Sotto altro aspetto va evidenziato che l’approvazione dei cd. Decreti Sicurezza sia avvenuta da una parte delle forze politiche che attualmente sostengono il Governo.
Ma soprattutto si deve rilevare, sempre a sommesso avviso dello scrivente, che la decisione di cui si discute sia costituita da un intervento collegiale del Governo “finalizzato ad investire della questione gli altri stati membri, come risulta dalle interlocuzioni intervenute tra i diversi Ministeri competenti, con cui venivano forniti aggiornamenti circa la disponibilità degli Stati membri alla distribuzione dei migranti dal Governo italiano”, considerazione presente nella memoria del senatore Salvini depositata alla Giunta del Senato ed integralmente pubblicata sulla stampa. Vi è, poi, una fitta corrispondenza via mail inoltrata a funzionari di altri Ministeri, per cui non si potrebbe invocare una completa non conoscenza della vicenda da parte della Presidenza del Consiglio e degli altri Ministeri interessati.
Ma su altri due punti, sinora non sviscerati, è necessario soffermarsi.
In primo luogo, occorre richiamare l’attenzione sulla norma di cui all’art. 4 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che recita “Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare, ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti…”.
Il comma 2 dello stesso articolo precisa che “Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”.
Pertanto, in assenza del decreto interministeriale di cui all’art. 1 della citata legge n. 77/2019, la responsabilità della decisione di cui trattasi potrebbe ricadere anche sui competenti dirigenti del Ministero dell’Interno, cui successivamente sarà fatto cenno.
Solo a livello teorico, e per escludere l’eventuale responsabilità penale dell’ex ministro Salvini, occorrere considerare l’applicabilità nella fattispecie dell’art. 51 del c.p., che così recita: “L’esercizio di un diritto o l’adempimento di un dovere imposto da una norma giuridica o da un ordine legittimo della Pubblica Autorità esclude la punibilità.
Se un fatto costituente reato è commesso per ordine dell’Autorità, del reato risponde sempre il pubblico ufficiale che ha dato l’ordine.
Risponde del reato altresì chi ha eseguito l’ordine, salvo che, per errore di fatto, abbia ritenuto di obbedire ad un ordine legittimo.
Non è punibile chi esegue l’ordine illegittimo, quando la legge non gli consente alcun sindacato sulla legittimità dell’ordine”.
Quindi, l’ordine illegittimo ha efficacia scriminante in sole due ipotesi: (i.) errore di fatto sulla legittimità, che esclude la punibilità quando il soggetto abbia creduto per errore di obbedire ad un ordine legittimo; (ii.) errore insindacabile, quando il soggetto agente non può in alcun modo contestare l’ordine, dato che alla mancata obbedienza seguirebbe una sanzione. In tale ultima ipotesi, tuttavia, la causa di giustificazione non opera quando l’ordine sia affetto da manifesta criminosità.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha precisato più volte il venir meno della causa di giustificazione per un pubblico ufficiale. Tra le tante, Cassazione penale, sez. III , sentenza n. 18896 del 15 maggio 2011 (“La causa di giustificazione dell’adempimento di un dovere è inapplicabile, anche a seguito dell’entrata in vigore del Decreto Legislativo n.66 del 2010 – c.d. codice dell’ordinamento militare che ha abrogato la legge n.182 del 1978 – al militare che adempia ad un ordine impartitogli da un superiore gerarchico e la cui esecuzione costituisca manifestamente reato”); Cassazione penale, sez. V, sentenza n. 6064 dell’11 febbraio 2009 (“Non è applicabile la causa di  giustificazione dell’adempimento di un dovere nel caso in cui il militare abbia agito in esecuzione di un ordine impartitogli dal superiore gerarchico, avente ad oggetto la commissione di un reato, in quanto, per scriminare, l’ordine deve attenere al servizio e non eccedere i compiti di istituto; in tal caso non solo il militare di grado inferiore può opporre legittimamente il rifiuto, ma ha anche il dovere di non darvi esecuzione e di avvisare immediatamente i superiori…”).

7. In buona sostanza, sulla base delle considerazioni sopra svolte, la Procura di Catania avrebbe potuto sottoporre ad indagini anche il Capo di Gabinetto del Ministro dell’Interno, il Capo Dipartimento per le Libertà civili e l’Immigrazione, il Comandante Generale della Guardia Costiera e il Comandante della Nave Gregoretti.
Un caso analogo, ma con alcune rilevanti diversità, si è verificato per la vicenda della nave spagnola “Open Arms”, che nel mese di agosto 2019 soccorse 164 migranti (tra cui numerosi minori non accompagnati), rimasti bloccati a bordo dal 14 agosto sino all’esecuzione del sequestro preventivo della nave, avvenuto in data 20 agosto.
Questo caso si presenta più complesso, come ha riconosciuto lo stesso Presidente della Giunta per le autorizzazioni a procedere del Senato. Infatti, nella fattispecie (i.) vi è stata una richiesta di autorizzazione a procedere della Procura della Repubblica di Agrigento per sequestro di persona e omissione di atti d’ufficio, trasmessa per competenza alla Procura di Palermo, diretta anche nei confronti del Capo di Gabinetto del Ministro dell’Interno, (ii.) è intervenuta una sentenza del TAR Lazio a favore del Comandante della nave, (iii.) è stato emesso un provvedimento di sequestro della Procura di Agrigento che ha sbloccato la situazione e (iv.) non si trattava di nave militare.
La Giunta del Senato dovrà esprimersi per tale caso entro il 3 marzo. In sua difesa l’ex ministro ha sostenuto che (i.) che la nave Gregoretti ha salvato gli immigrati con il suo parere favorevole, intervenendo in acque maltesi; (ii.) che è inverosimile immaginare che un ministro voglia salvare delle persone per poi sequestrarle; (iii.) che le persone a bordo erano al sicuro; (iv.) che la discesa a terra era rallentata dalle trattative per la redistribuzione e per la verifica delle persone a bordo, da cui sarebbe evidente “l’interesse nazionale”; (v.) che il governo tedesco ha fatto sapere che tre persone a bordo erano soggetti da mettere a rischio la sicurezza.

8. Il 12 febbraio si è espressa l’aula del Senato, che ha dato via libera alla richiesta del Tribunale dei Ministri con 152 voti favorevoli e 76 contrari. Ora gli atti verranno nuovamente trasmessi al Procuratore di Catania, che per la stessa vicenda aveva sollecitato l’archiviazione dell’inchiesta. Vi è margine per sostenere che in questo caso si versi in ipotesi di imputazione “coatta” e, quindi, il Pubblico Ministero dovrebbe obbligatoriamente sollecitare il rinvio a giudizio. In questo caso, si terrebbe con ogni probabilità l’udienza preliminare, dove non può escludersi che il Procuratore chieda il proscioglimento.
Tutto ciò è previsto dalla legge costituzionale n. 1 del 16 gennaio 1989; in particolare, l’art. 11 afferma che “per i reati commessi dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai Ministri nell’esercizio delle loro funzioni, la competenza appartiene in primo grado al Tribunale del Capoluogo del Distretto di Corte di Appello competente per territorio”. Lo stesso articolo prevede che non possono partecipare al procedimento i magistrati che hanno fatto parte del collegio del Tribunale dei Ministri “nel tempo in cui questo ha svolto indagini sui fatti oggetto dello stesso procedimento”. Il comma 2 del medesimo articolo prevede che nel  processo “si applicano per le impugnazioni e gli ulteriori gradi di giudizio, le norme del codice di procedura penale”.
Inoltre, va sottolineato che, in caso di condanna, ai sensi della Decreto Legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (c.d. legge Severino), al leader della Lega potrebbe essere comminata la sospensione da ogni incarico per un massimo di diciotto mesi, mentre in caso di condanna definitiva il rischio sarebbe quello della decadenza dalla carica politica.
Anche in questo caso, dunque, viene demandata alle aule di Tribunale la risoluzione di una controversia di natura squisitamente politica.

9. Appare di tutta evidenza che il caso della nave Gregoretti costituisce un precedente al quale, al di là delle considerazioni politiche, l’attuale governo ed i successivi dovranno attenersi, anche per non incorrere in procedimenti penali di estrema gravità, e tale circostanza influirà inesorabilmente sulla regolamentazione dei flussi immigratori.
Dallo scorso mese di settembre il fenomeno degli sbarchi è ripreso in maniera consistente, e secondo una stima dell’UNHCR nell’anno 2020 dovrebbe subire un incremento di ben oltre il 20%. Gli sbarchi delle navi della Capitaneria di Porto e delle Organizzazioni non governative, che hanno preso il posto delle Navi della Marina Militare, si susseguono con ritmo sempre più incessante.
Solo una previdente politica governativa, con il coinvolgimento degli altri paesi dell’UE, già sapientemente avviata dal Ministro dell’Interno Lamorgese, potrà razionalizzare il flusso dei migranti, certamente destinato ad incrementare ulteriormente nei prossimi anni. Anche la stipula del memorandum proposto di recente alla Libia dal Governo italiano, che prevede una maggiore collaborazione tra i due governi ed un trattamento più umano dei migranti racchiusi nei centri di raccolta libici, costituisce un passo importante per il regolamento dei flussi migratori e per un trattamento più dignitoso di persone in fuga dalla guerra e da condizioni di vita disumane.