Traffico di influenze illecite: la Cassazione si pronuncia sulla illiceità della mediazione onerosa in assenza di una disciplina organica del lobbismo.

[a cura di Lorenzo Roccatagliata]

Cass. pen., Sez. VI, Sent. 13 gennaio 2022 (ud. 14 ottobre 2022), n. 1182
Presidente Criscuolo, Relatore Silvestri

Con la sentenza in epigrafe, la Corte di cassazione, Sezione sesta, si è pronunciata in merito alla fattispecie di traffico di influenze illecite ai sensi dell’art. 346 bis c.p.

Il provvedimento offre una ricostruzione puntuale e completa delle recenti modifiche alla fattispecie e quindi della sua attuale portata. Per tale ragione, se ne riportano di seguito i brani più rilevanti.

Si anticipa che il profilo di maggior interesse riguarda le condizioni per stabilire la liceità o illiceità della cd. mediazione onerosa, in cui l’importo pagato dal privato committente costituisce esclusivamente il corrispettivo per la mediazione illecita promessa dall’intermediario nei confronti del pubblico agente, non essendo nemmeno in parte destinato a quest’ultimo.

Come riportato nel seguito, la Corte ha ritenuto che in assenza di una regolamentazione legale dell’attività dei gruppi di pressione, la illiceità della mediazione in questo caso non può che trarsi dallo scopo dell’influenza, che deve consistere nella commissione di un illecito penale idoneo a produrre vantaggi al committente. Una posizione simile, di recente, è stata espressa da Cass., Sez. VI, n. 40518/2021.

Per completezza, è opportuno ricordare che è attualmente in discussione in Parlamento (prima lettura alla Camera conclusa in data 10 gennaio 2022, con successiva trasmissione al Senato) un Disegno di legge dal titolo “Disciplina dell’attività di rappresentanza degli interessi particolari e istituzione del registro pubblico dei rappresentanti di interessi” [per accedere ai lavori preparatori, clicca qui].

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1. Le modifiche alla fattispecie ad opera della legge Spazzacorrotti.
Quanto al delitto di traffico di influenze illecite, è stato evidenziato come, a seguito della legge 9 gennaio 2019, n. 3, la base di tipicità del reato sia stata rimodellata estensivamente in una triplice direzione:
– si è provveduto all’abrogazione del reato di millantato credito sulla scia delle previsioni sovranazionali che sollecitavano la punizione della compravendita di influenza;
– si eliminato l’inciso contenuto nel precedente testo dell’art. 346-bis in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all’omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio;
– è venuta meno la natura necessariamente ‘patrimoniale’ del vantaggio dato o promesso al mediatore, per cui ora la disposizione individua il corrispettivo ricevuto dal venditore di influenza con il generico termine ‘utilità’;
– il raggio operativo dell’incriminazione è stato ampliato agli accordi finalizzati ad influenzare un pubblico ufficiale straniero o altro soggetto menzionato nell’art. 322-bis cod. pen. (traffico di influenze c.d. internazionale).
Si è da più parti affermato in maniera condivisibile, quanto alla offensività ed alla lesione del bene giuridico, che l’art. 346-bis cod. pen. incrimina attualmente condotte prodromiche a più gravi fatti, secondo la tecnica della anticipazione della tutela; una tutela avanzata dei beni della legalità e della imparzialità della pubblica amministrazione rispetto ad una tipo criminoso obiettivamente non omogeneo.
L’ampliamento della clausola di sussidiarietà dell’art. 346-bis cod. pen., oltre ad escludere il concorso tra il traffico di influenze e le più gravi ipotesi di corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio e di corruzione in atti giudiziari, assume rilievo anche in ordine ai delitti di cui agli artt. 318 e 322-bis cod. pen.
Si sono fugate le incertezze, riguardanti il rapporto tra il traffico di influenze e la corruzione per l’esercizio della funzione, laddove il pubblico ufficiale (o l’incaricato di pubblico servizio) accetti la promessa o la dazione del denaro o dell’utilità offertagli dall’intermediario per il compimento di un atto conforme ai suoi doveri d’ufficio ovvero per la vendita della sua funzione, di sé stesso, del suo essere pubblico agente.
Nell’eventualità in cui la mediazione illecita vada a buon fine e si concluda l’accordo con il pubblico agente, le condotte descritte nell’art. 346-bis cod. pen. degraderanno a mero ante-factum non punibile, il cui disvalore risulterà assorbito in quello degli altri e più gravi delitti richiamati dalla clausola.

2. L’attuale perimetro della fattispecie.
Anche dopo la novella del 2019, la materialità del fatto incriminato dall’art. 346-bis cod. pen. continua a descrivere due condotte tra loro alternative, che differiscono in ordine alla causa ed alla giustificazione della promessa/dazione del compratore di influenze.
Nella prima ipotesi, l’erogazione indebita costituisce il corrispettivo della mediazione illecita presso il pubblico agente italiano, straniero o internazionale.
Nella seconda, la corresponsione illecita è effettuata all’intermediario affinché questi, a sua volta, remuneri il soggetto pubblico in relazione all’esercizio delle sue funzioni o poteri.
Tale quadro di riferimento si distingue ulteriormente, con varie possibili combinazioni, in ragione della duplicità delle condotte dell’intermediario, consistenti nello sfruttare ovvero vantare relazioni, esistenti o asserite, con il pubblico ufficiale.
Si tratta di condotte (sfruttamento, vanteria) che possono riguardare: a) un rapporto tra mediatore e pubblico agente ed una capacità di influenza del primo che possono effettivamente esistere già al momento in cui la condotta commessa e di cui il ‘compratore’ può essere già a conoscenza; b) un rapporto che non esiste al momento in cui il ‘l’influenza’ viene venduta ma che il ‘compratore’ sa del potere del ‘venditore’ di realizzalo, di concretizzarlo, di renderlo effettivo grazie ad una capacità di influenza potenziale (dovuta ad es. al suo prestigio sociale o posizione professionale riconosciuta nell’ambiente di riferimento); c) un rapporto che esiste e che tuttavia è magnificato dal ‘mediatore’, ampliato, fatto apparire più intenso di quanto lo sia in concreto; d) un rapporto che non solo non esiste al momento in cui la condotta compiuta ma che il ‘venditore’ sa che non potrà nemmeno realizzarsi in futuro e che il ‘compratore’ ritiene invece esistente o realizzabile per effetto di una condotta decettiva del mediatore (un traffico di influenze impossibile/putativo).
Il rapporto tra mediatore e pubblico agente e la capacità di influenza del primo sul secondo possono essere inesistenti, esistenti – anche solo in potenza – e, posto che siano esistenti, assumere diverse gradazioni e modulazioni a seguito delle asserzioni del ‘mediatore -venditore’.

3. La rilevanza della mediazione gratuita: illiceità intrinseca del contratto.
In tale contesto, la modalità comportamentale consistente nella dazione/promessa del privato committente al ‘trafficante di influenza’ affinché questi provveda a remunerare il pubblico agente (c.d. mediazione gratuita) è quella di più agevole discernimento sul piano strutturale.
L’accordo illecito nella specie assume, infatti, una finalità prospetticamente corruttiva e si colloca in uno stadio anticipato rispetto alle fattispecie previste dagli artt. 318 ss. cod. pen.
L’ultima novella legislativa ha fortemente esteso il perimetro applicativo della fattispecie; mentre infatti nel testo previgente la remunerazione doveva essere condivisa dalle parti dell’accordo illecito in vista dell’ottenimento di un atto antidoveroso – compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio ovvero omissione o ritardo di un atto dell’ufficio, nel nuovo regime normativo, invece, tale proiezione finalistica realizza una aggravante, quella che è stata innestata nel comma 4, parte seconda, dell’art. 346-bis cod. pen.
Si è osservato in dottrina che in tali casi l’utilitas promessa o erogata dal ‘cliente’ costituisce il prezzo che l’intermediario dovrà versare al pubblico agente per ottenere uno specifico atto dell’ufficio, per ‘asservirlo’ stabilmente o semplicemente per instaurare una relazione privilegiata pro futuro.
In tali casi il carattere illecito della mediazione è più facilmente percepibile e configurabile, atteso il carattere intrinsecamente ed auto-evidente illecito del ‘contratto’.
Qualora il pagamento indebito programmato vada a buon fine, si realizzerà, come detto, un concorso trilaterale in corruzione tra gli aderenti al patto d’influenza e il pubblico ufficiale indebitamente remunerato.

4. La rilevanza della mediazione onerosa: condizioni per la illiceità del contratto.
Quanto alla c.d. mediazione onerosa, quella cioè in cui la prestazione del committente costituisce solo il corrispettivo per la mediazione illecita promessa dall’intermediario nei confronti del pubblico agente: l’utilità corrisposta dall’acquirente dell’influenza non diretta, neppure in parte, a retribuire il pubblico agente, bensì costituisce il prezzo per l’intercessione promessa dal ‘faccendiere’.
In tali casi, la questione attiene alla individuazione delle condizioni in presenza delle quali può dirsi ‘illecita’ una mediazione onerosa che – in assenza di pressioni estorsive o, più in generale, condizionamenti corruttivi – sia finalisticamente rivolta ad ottenere un provvedimento ovvero un qualsiasi atto favorevole, anche discrezionale.
Nel caso di mediazione onerosa, con la riforma del 2019, la punibilità viene fatta discendere dal mero accordo tra committente e intermediario, originato, sul piano dei motivi, dalla possibilità di sfruttare una relazione reale con il pubblico agente ovvero semplicemente indotta dalla ostentazione di relazioni in tutto o in parte ineffettive: un accordo che nella prospettiva dualistica del committente e del mediatore deve tuttavia essere diretto ad ‘influenzare’ l’operato del ‘pubblico agente-bersaglio’, al di là dell’effettivo esercizio di una ingerenza inquinante e del conseguimento del risultato desiderato.
Alla luce delle considerazioni esposte è possibile innanzitutto definire ciò che non può considerarsi mediazione onerosa illecita, almeno finché perduri l’assenza di una regolamentazione legale dell’attività dei gruppi di pressione in grado di riempire di contenuto l’elemento di illiceità speciale in oggetto.
Non può essere oggetto di incriminazione il contratto di per sé, sia esso di mediazione in senso stretto o di altro tipo, atteso che, se così fosse, la tensione della fattispecie rispetto ai principi fondanti di materialità del fatto, di tipicità, di frammentarietà, di offensività sarebbe evidente.
Non può assumere rilievo il mero ‘uso’ di una relazione personale – preesistente o potenziale – il fatto cioè che un privato contatti una persona in ragione del conseguimento di un dato obiettivo lecito perché consapevole della relazione, della possibilità di ‘contatto’, tra il ‘mediatore’ ed il pubblico agente, da cui dipende il conseguimento dell’obiettivo perseguito.
Né, ancora, può assumere decisivo rilievo, ai fini della connotazione di illiceità, la mera circostanza che il contratto tra committente e venditore presenti difformità dal tipo legale, presenti cioè profili di illegittimità negoziale, tenuto conto peraltro che il riferimento alla mediazione, contenuto nell’art. 346 bis cod. pen., non deve essere inteso come esclusivamente riferito al contratto tipico di mediazione disciplinato dagli artt. 1754 e ss. cod. civ., ma, più in generale, a quel sistema di rapporti, che, pur non essendo riconducibili tecnicamente al contratto in questione, si caratterizzano nondimeno per la presenza di ‘procacciatori d’affari’ ovvero per mere ‘relazioni informali’ fondate su opacità diffuse, da scarsa trasparenza, da aderenze difficilmente classificabili (…).
In realtà, si è fatto correttamente notare, in assenza di una disciplina organica del lobbismo, volta a disciplinare le ‘modalità abusive’ di ‘contatto’ tra mediatore e pubblico agente e, quindi, in mancanza di riferimenti chiari volti a definire la ‘illiceità modale’ della mediazione, il connotato di illiceità della mediazione onerosa deve essere correlata allo ‘scopo’, alla finalità dell’attività d’influenza.
La mediazione onerosa illecita in ragione della proiezione ‘esterna’ del rapporto dei contraenti, dell’obiettivo finale dell’influenza compravenduta, nel senso che la mediazione illecita se volta alla commissione di un illecito penale – di un reato – idoneo a produrre vantaggi al committente.
Un reato oggetto del programma contrattuale che permea la finalità del committente e giustifica l’incarico al mediatore.
Una mediazione espressione della intenzione di inquinare l’esercizio della funzione del pubblico agente, di condizionare, di alterare la comparazione degli interessi, di compromettere l’uso del potere discrezionale.
Si tratta di un tema in cui il profilo giuridico interferisce con quello processuale di accertamento probatorio dei fatti.
Un reato, quello inquinante la mediazione, che potrà essere individuato nei suoi contorni, nella sua essenza, nella sua configurazione strutturale con un quantum probatorio – dimostrativo della finalità perturbatrice della pubblica funzione – variabile in ragione dello stato del procedimento.
Ciò che assumerà rilevante valenza è la ricostruzione dell’oggetto della ‘mediazione’, della volontà del committente, dell’impegno, del programma obbligatorio, dell’opera che il mediatore si obbliga a porre in essere.
Un accertamento che, sotto il profilo probatorio, deve essere compiuto caso per caso; potranno assumere rilievo le aspettative specifiche del committente, cioè il movente della condotta del privato compratore, il senso, la portata ed il tempo della pretesa di questi, la condotta in concreto che il mediatore assume di dover compiere con il pubblico agente, il rapporto di proporzione tra il prezzo della mediazione ed il risultato che si intende perseguire, i profili relativi alla illegittimità negoziale del contratto.

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