La Commissione Europea propone l’adesione dell’UE alla Convenzione di Istanbul. Conseguenze sul piano giuridico.
In data 4.03.2016 la Commissione europea ha formulato due proposte di decisione (COM(2016) 111 final e COM(2016) 109 final) affinché l’Unione europea ratifichi la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (c.d. Convenzione di Istanbul).
Entrata in vigore nell’agosto 2014, la Convenzione di Istanbul è attualmente vincolante per 20 Paesi, tra i quali 12 Stati UE (Austria, Danimarca, Finlandia, Francia, Italia, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Slovenia, Spagna e Svezia) e costituisce il primo trattato internazionale che si propone di creare un quadro normativo completo al fine di proteggere le donne da ogni forma di violenza.
Come altri recenti trattati internazionali in materia di diritti umani, è la Convenzione stessa a contemplare espressamente (art. 75) la possibilità di adesione da parte dell’Unione europea. Da questo punto di vista, la Convenzione non rappresenta dunque una novità. Infatti, se, da un lato, con il parere n. 2/13 la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha decretato il fallimento della tentata adesione dell’UE alla CEDU, dall’altro lato, già nel 2009 l’Unione aveva aderito a un importante trattato internazionale sui diritti umani, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (Decisione n. 2010/48/CE del Consiglio del 26.11.2009).
L’adesione dell’UE ai trattati sui diritti umani, oltre a presentare un’indubbia opportunità sul piano politico alla luce, tra l’altro, dell’influenza che l’Unione potrebbe esercitare sugli Stati membri che non provvedano di per sé alla ratifica di tali trattati, comporta alcune rilevanti conseguenze sul piano giuridico.
Per quanto riguarda in particolare la Convenzione di Istanbul, l’adesione dell’UE produrrebbe infatti diversi effetti di rilievo.
Primo effetto: riparto di competenze. Ferma l’indiscussa competenza degli Stati membri in materia di criminalizzazione delle condotte che la Convenzione di Istanbul impone di perseguire penalmente, le competenze di cui l’Unione gode sulla base dei Trattati istitutivi si estendono su molte altre materie di carattere trasversale coperte dalla Convenzione di Istanbul. Si pensi, ad esempio, al diritto anti-discriminatorio, al diritto dell’immigrazione e dell’asilo, nonché, in ambito processual-penalistico, alla protezione delle vittime di reato.
Secondo effetto: parametro di legittimità degli atti dell’Unione. Gli accordi internazionali conclusi dall’Unione vincolano le sue istituzioni e, di conseguenza, prevalgono sui suoi stessi atti (art. 216, par. 2, TFUE). In caso di adesione dell’Unione alla Convenzione di Istanbul, e istituzioni UE non potrebbero dunque adottare atti che non rispettino tale accordo.
Terzo effetto: effetti indiretti, obbligo di interpretazione conforme. Sulla base dell’insegnamento della Corte di Giustizia nella sentenza Z. (sentenza 18.03.2014, causa Z., C-363/12, par. 87 e ss.) in merito alla portata della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, sembra potersi escludere che la Convenzione di Istanbul possa produrre effetti diretti nel diritto dell’Unione. Le disposizioni della Convenzione, infatti, non hanno carattere sufficientemente preciso e incondizionato, in quanto impongono agli Stati contraenti di adottare le misure legislative, o di altro tipo, necessarie per prevenire, indagare e punire i responsabili, nonché risarcire le vittime di atti di violenza commessi da soggetti non statali (art. 5, par. 2). Nondimeno, l’adesione dell’UE alla Convenzione di Istanbul produrrebbe pur sempre l’effetto indiretto dell’obbligo di interpretazione conforme. Gli atti di diritto derivato dell’Unione dovrebbero, cioè, essere interpretati conformemente a tale trattato. La Convenzione di Istanbul diventerebbe dunque un parametro per l’interpretazione di molteplici disposizioni di diritto dell’Unione, tra le quali, per fare un esempio, la Direttiva n. 2012/29/UE che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e che è stata recentemente recepita dall’Italia con il D. Lgs. n. 212/2015.
Quarto effetto: controllo sugli Stati membri. Infine, l’adesione dell’Unione alla Convenzione di Istanbul assicurerebbe un elevato grado di uniformità e di controllo nell’applicazione della stessa, per lo meno con riferimento agli ampi settori di competenza UE coperti dalla Convenzione. In questi settori, la Commissione europea potrebbe, pertanto, instaurare una procedura di infrazione nei confronti degli Stati membri che non applichino correttamente la Convenzione, circostanza, quest’ultima che rafforzerebbe significativamente la portata della Convenzione stessa.
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